《江蘇省農(nóng)村公路條例》解讀
2020年3月3日，江蘇省第十三屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議通過了《江蘇省農(nóng)村公路條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），將于2020年6月1日起施行。現(xiàn)解讀如下：
一、《條例》的立法背景和意義
農(nóng)村公路是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施。近年來，全省各地深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“四好農(nóng)村路”建設(shè)的重要指示批示精神，按照省委省政府有關(guān)部署要求，加快推動(dòng)農(nóng)村公路發(fā)展，我省農(nóng)村公路密度、技術(shù)等級(jí)以及管理養(yǎng)護(hù)、運(yùn)輸服務(wù)水平都處于全國前列，農(nóng)村路網(wǎng)更暢通，農(nóng)村物流更便捷，農(nóng)民出行更便利。為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營工作，構(gòu)建職責(zé)清晰、管理高效、科學(xué)規(guī)范的農(nóng)村公路制度體系和工作機(jī)制，根據(jù)我省實(shí)際，制定《條例》既非常必要，又具有十分重要的意義。
一是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神的迫切需要。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次對(duì)“四好農(nóng)村路”建設(shè)作出重要指示批示，要求各地區(qū)從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的高度，進(jìn)一步深化對(duì)建設(shè)農(nóng)村公路重要意義的認(rèn)識(shí)，聚焦突出問題，完善政策機(jī)制，既要把農(nóng)村公路建好，更要管好、護(hù)好、運(yùn)營好，為廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供更好保障。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示批示精神，必須堅(jiān)持立法引領(lǐng)，建立完善農(nóng)村公路建管養(yǎng)運(yùn)體系，明確政府和有關(guān)部門職責(zé)，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大政策支持。
二是推進(jìn)綜合交通運(yùn)輸體系高質(zhì)量發(fā)展的客觀需要。農(nóng)村公路是綜合交通運(yùn)輸體系高質(zhì)量發(fā)展重要組成部分。省委婁勤儉書記要求著眼全省鄉(xiāng)村振興大計(jì)和高質(zhì)量發(fā)展大局，系統(tǒng)謀劃、創(chuàng)新舉措、統(tǒng)籌推進(jìn)，確保我省“四好農(nóng)村路”建設(shè)走在全國前列，為建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇提供有力支撐和保障。截止2019年底，江蘇省農(nóng)村公路總里程達(dá)14.28萬公里，“四好農(nóng)村路”建設(shè)走在全國前列，但與交通強(qiáng)省建設(shè)、綜合交通運(yùn)輸體系建設(shè)要求相比，農(nóng)村公路通達(dá)程度和服務(wù)水平還有待進(jìn)一步提升，亟需通過立法，創(chuàng)新體制機(jī)制，完善配套制度，建設(shè)“特色致富路”“平安放心路”“美麗鄉(xiāng)村路”“美好生活路”。
三是解決農(nóng)村公路發(fā)展中存在問題的現(xiàn)實(shí)需要。第一，需要明確村道的法律地位?！豆贩ā芬?guī)定了國道、省道、縣道、鄉(xiāng)道，但未涉及村道；其他法律法規(guī)對(duì)村道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理也沒有明確規(guī)定。第二，需要建立農(nóng)村公路管養(yǎng)長效機(jī)制。部分地區(qū)管養(yǎng)責(zé)任落實(shí)不到位，資金投入不足，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備無法滿足農(nóng)村公路管養(yǎng)工作需要。第三，需要更嚴(yán)格措施解決農(nóng)村公路安全問題。目前，部分農(nóng)村公路交通安全標(biāo)志和安全生命防護(hù)工程還不完善，危橋改造還需進(jìn)一步加強(qiáng)，農(nóng)村道路交通事故起數(shù)、死亡人數(shù)在道路交通事故中占比較高。這些問題都需要通過立法予以解決。
《條例》總結(jié)了我省多年來農(nóng)村公路發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營等方面，進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)定，是我省第一部專門調(diào)整農(nóng)村公路的省地方性法規(guī)，其頒布實(shí)施標(biāo)志著我省農(nóng)村公路發(fā)展步入了規(guī)范化和法治化軌道，具有里程碑意義?！稐l例》強(qiáng)化了政府對(duì)農(nóng)村公路的監(jiān)督管理和服務(wù)保障，加強(qiáng)了農(nóng)村公路的規(guī)劃建設(shè)和養(yǎng)護(hù)，突出了農(nóng)村公路的設(shè)施保護(hù)和安全管理，并把以人民為中心的發(fā)展思想、保障人民群眾生產(chǎn)生活需要作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)貫穿始終?！稐l例》的頒布實(shí)施,將為推動(dòng)我省“四好農(nóng)村路”高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，對(duì)江蘇加快構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系和交通強(qiáng)國江蘇示范區(qū)建設(shè)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、推進(jìn)和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、高水平全面建成小康社會(huì)均具有十分重要的意義。
二、《條例》的主要內(nèi)容
《條例》共有七章五十八條，分為“總則”、“規(guī)劃與建設(shè)”、“管理”、“養(yǎng)護(hù)”、“運(yùn)營”、“法律責(zé)任”和“附則”，重點(diǎn)調(diào)整了以下六個(gè)方面的內(nèi)容：
（一）明確村道法律定位，填補(bǔ)上位法空白
農(nóng)村公路中有近一半是村道，但《公路法》《江蘇省公路條例》等公路法律法規(guī)對(duì)村道未作規(guī)定，《公路安全保護(hù)條例》僅規(guī)定村道的管理與養(yǎng)護(hù)工作參照?qǐng)?zhí)行。村道長期存在無法可依、管理空白的問題，亟需通過立法明確村道的法律地位，建立完善村道建管養(yǎng)運(yùn)責(zé)任體系，鞏固村道建設(shè)成果。為此，《條例》首次將村道納入了公路范疇，結(jié)合國家現(xiàn)行政策和我省實(shí)際，對(duì)村道的定義、規(guī)劃、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)與運(yùn)營以及法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，填補(bǔ)了村道的立法空白。
（二）落實(shí)農(nóng)村公路的工作職責(zé)
根據(jù)《公路法》《公路安全保護(hù)條例》等法律、行政法規(guī)和國家、省有關(guān)公路管理體制的規(guī)定，結(jié)合江蘇農(nóng)村工作實(shí)際，《條例》明確了地方各級(jí)人民政府及相關(guān)部門農(nóng)村公路工作職責(zé)：一是縣級(jí)人民政府是農(nóng)村公路工作的責(zé)任主體，省、市人民政府監(jiān)督其履行主體責(zé)任；并貫徹落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見》要求，推行農(nóng)村公路路長制，規(guī)定縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)路長“根據(jù)職責(zé)，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作?！倍强h（市、區(qū)）交通運(yùn)輸主管部門具體負(fù)責(zé)縣道的建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)，鄉(xiāng)道的管理和涉及村道的行政處罰，以及農(nóng)村公路的相關(guān)運(yùn)營工作。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和村道的管理；村民委員會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，將村道的保護(hù)納入村規(guī)民約，并協(xié)助做好鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)、管理和養(yǎng)護(hù)等相關(guān)工作。四是針對(duì)開發(fā)區(qū)、街道辦事處等管轄范圍內(nèi)農(nóng)村公路管理體制不確定的現(xiàn)狀，《條例》特別予以明確：開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)按照本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)做好本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村公路相關(guān)工作；街道辦事處履行農(nóng)村公路相關(guān)職責(zé)的，適用《條例》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定；居民委員會(huì)承擔(dān)農(nóng)村公路相關(guān)工作的，適用《條例》關(guān)于村民委員會(huì)的規(guī)定。
（三）強(qiáng)化農(nóng)村公路的規(guī)劃引領(lǐng)和建設(shè)保障
農(nóng)村公路規(guī)劃是農(nóng)村公路建設(shè)的綱領(lǐng)和龍頭，是貫徹落實(shí)“四好農(nóng)村路”建設(shè)的重要抓手，做好農(nóng)村公路規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。為此，《條例》從確定規(guī)劃目標(biāo)、明確規(guī)劃分類、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、落實(shí)規(guī)劃要求等方面進(jìn)行了明確，規(guī)定農(nóng)村公路規(guī)劃包括縣道規(guī)劃、鄉(xiāng)道規(guī)劃、村道規(guī)劃，村道規(guī)劃和鄉(xiāng)道規(guī)劃可以合并編制；農(nóng)村公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營好農(nóng)村公路為目標(biāo)，與優(yōu)化村鎮(zhèn)布局、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和廣大農(nóng)民安全便捷出行相適應(yīng)，構(gòu)建布局合理、銜接順暢的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)；農(nóng)村公路規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃，與產(chǎn)業(yè)布局、旅游發(fā)展、生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃和國道、省道以及其他交通運(yùn)輸方式的發(fā)展規(guī)劃相銜接，與農(nóng)村客運(yùn)、農(nóng)村物流等規(guī)劃相協(xié)調(diào)；農(nóng)村公路建設(shè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)人民群眾生產(chǎn)生活需要和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，按照農(nóng)村公路規(guī)劃合理有序安排。
為了加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)，《條例》明確了我省農(nóng)村公路建設(shè)的最低標(biāo)準(zhǔn)，并相應(yīng)細(xì)化明確了農(nóng)村公路建設(shè)的有關(guān)要求?！稐l例》規(guī)定，縣道的建設(shè)不低于三級(jí)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)道、村道的建設(shè)不低于四級(jí)公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)受地形、地質(zhì)等條件限制的村道局部路段，經(jīng)過技術(shù)安全論證，可以適當(dāng)降低技術(shù)指標(biāo)，但應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)設(shè)施，確保安全和暢通。為了強(qiáng)化用地保障，最大限度解決農(nóng)村公路建設(shè)中存在的用地難問題，條例規(guī)定：縣道、鄉(xiāng)道建設(shè)用地納入用地計(jì)劃，由縣級(jí)以上地方人民政府依法統(tǒng)籌安排。村道建設(shè)使用集體所有土地的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)依法安排。
（四）加大農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)力度
建設(shè)是基礎(chǔ)，養(yǎng)護(hù)是關(guān)鍵。長期以來，“重建輕養(yǎng)”是農(nóng)村公路發(fā)展面臨的主要問題之一。要實(shí)現(xiàn)“有路必養(yǎng)”，必須堅(jiān)持“建設(shè)是發(fā)展，養(yǎng)護(hù)管理也是發(fā)展”的理念。為此，《條例》從養(yǎng)護(hù)要求、養(yǎng)護(hù)規(guī)劃、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃、養(yǎng)護(hù)實(shí)施等方面作出了具體規(guī)定。
針對(duì)我省農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作實(shí)際，《條例》明確縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織交通運(yùn)輸、財(cái)政等部門編制農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)發(fā)展規(guī)劃，健全養(yǎng)護(hù)評(píng)價(jià)機(jī)制，保障農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量；縣（市、區(qū)）交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)定期開展農(nóng)村公路路況檢查、檢測(cè)和評(píng)定，并根據(jù)檢查、檢測(cè)和評(píng)定結(jié)果，提出養(yǎng)護(hù)方案；縣（市、區(qū)）交通運(yùn)輸主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同相關(guān)部門編制縣道養(yǎng)護(hù)計(jì)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)按照養(yǎng)護(hù)方案編制鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護(hù)計(jì)劃。同時(shí)，積極引導(dǎo)創(chuàng)新養(yǎng)護(hù)方式，鼓勵(lì)農(nóng)村公路的設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收后一定時(shí)期養(yǎng)護(hù)任務(wù)采用整體發(fā)包等模式，提高農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。
針對(duì)我省農(nóng)村公路里程長，現(xiàn)有基層養(yǎng)護(hù)力量難以滿足實(shí)際需要，《條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)沿線村民委員會(huì)有序組織村民參與鄉(xiāng)道、村道的保潔、綠化維護(hù)等日常養(yǎng)護(hù)工作，可以通過購買服務(wù)、設(shè)置公益性崗位，以及采取個(gè)人、家庭分段承包等方式逐步建立相對(duì)穩(wěn)定的村民養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，充分調(diào)動(dòng)沿線村民參與鄉(xiāng)村道的日常養(yǎng)護(hù)工作。
（五）突出農(nóng)村公路的設(shè)施保護(hù)和安全管理
為加強(qiáng)農(nóng)村公路的設(shè)施保護(hù)，《條例》突出了兩方面管理要求：一是加強(qiáng)涉路施工管理，明確涉及村道的施工活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合國土空間規(guī)劃，保障公路安全，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)征求村民委員會(huì)意見，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府簽訂協(xié)議；二是加強(qiáng)貨車超限超載管理，規(guī)定在鄉(xiāng)道、村道的出入口可以根據(jù)保護(hù)農(nóng)村公路和保障交通安全的需要以及有關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，設(shè)置必要的限高、限寬設(shè)施和限行、禁行、限載等交通標(biāo)志。
針對(duì)農(nóng)村公路存在的安全問題，《條例》突出了三方面管理要求：一是加強(qiáng)安全監(jiān)管和教育，規(guī)定公安、交通運(yùn)輸?shù)炔块T及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府加強(qiáng)交通安全、公路通行、公路線路等監(jiān)管，組織開展有關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，提高交通安全意識(shí)和愛路護(hù)路意識(shí)；二是加強(qiáng)安全設(shè)施防護(hù)，規(guī)定縣（市、區(qū)）人民政府組織有關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府定期排查農(nóng)村公路重要路段安全隱患，完善安全生命防護(hù)工程，并根據(jù)需要合理設(shè)置照明、信號(hào)燈、警示標(biāo)志、限速標(biāo)志、反光鏡、減速裝置等設(shè)施；三是加強(qiáng)橋梁和隧道安全管理，要求對(duì)農(nóng)村公路橋梁和隧道定期檢查檢測(cè)，對(duì)達(dá)不到安全技術(shù)要求的，及時(shí)采取限載、限行、禁行等措施，設(shè)置警示、繞行標(biāo)志，并組織維修和加固、改建或者拆除重建。
（六）強(qiáng)化農(nóng)村公路的運(yùn)營服務(wù)保障
農(nóng)村公路是民生工程，與廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，直接影響著農(nóng)民群眾的獲得感和滿意度?！稐l例》彰顯為民情懷，對(duì)保障人民群眾生產(chǎn)生活的有關(guān)要求進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定：在第一條的立法目的中明確規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營應(yīng)當(dāng)“適應(yīng)人民群眾生產(chǎn)生活需要”；在規(guī)劃編制規(guī)定中，明確編制村道規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求村民委員會(huì)和村民意見；另外，還規(guī)定特殊情況需要利用農(nóng)村公路作為施工便道的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)征求村民委員會(huì)的意見，落實(shí)公路安全保護(hù)、環(huán)境保護(hù)措施，盡量降低對(duì)村民出行的影響；為了提高農(nóng)村公路的服務(wù)功能，規(guī)定“經(jīng)過學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等混合交通量較大區(qū)域的農(nóng)村公路應(yīng)當(dāng)參照城市道路標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置人行道;具備條件的，可以配套建設(shè)路邊停車位、公共衛(wèi)生間等設(shè)施”；為了方便百姓出行，防止出現(xiàn)斷頭路，規(guī)定“農(nóng)村公路與村內(nèi)街巷、農(nóng)田間的機(jī)耕道應(yīng)當(dāng)相互銜接”；為了防止農(nóng)村公路建設(shè)違法增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)定“農(nóng)村公路建設(shè)不得損害農(nóng)民合法權(quán)益，不得強(qiáng)行要求單位和個(gè)人出資或者出工、備料”；為了體現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化和普遍服務(wù)的要求，推動(dòng)公共服務(wù)資源向農(nóng)村延伸，規(guī)定縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)保障行政村開通鎮(zhèn)村公交，為村民出行提供普遍服務(wù)，拓展鎮(zhèn)村公交服務(wù)功能，促進(jìn)鎮(zhèn)村公交與城市公交銜接融合；為了更好地服務(wù)農(nóng)村生產(chǎn)生活，進(jìn)一步明確了農(nóng)村公路的運(yùn)營內(nèi)容，規(guī)定“縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，利用農(nóng)村公路開展農(nóng)村客運(yùn)、物流、旅游以及路況信息發(fā)布等運(yùn)營服務(wù)”；并規(guī)定農(nóng)村公路運(yùn)營應(yīng)當(dāng)滿足城鄉(xiāng)一體、客貨并舉、運(yùn)郵結(jié)合、鄉(xiāng)村旅游等需要，提升農(nóng)村客運(yùn)和物流服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
（七）加大財(cái)政資金保障力度
資金是“四好農(nóng)村路”建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營的核心要素，保障不到位將影響農(nóng)村公路事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。為此，《條例》明確農(nóng)村公路是社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施，確立以政府公共財(cái)政投入為主的資金保障機(jī)制，規(guī)定縣鄉(xiāng)兩級(jí)人民政府的資金保障責(zé)任，明確省、設(shè)區(qū)的市人民政府加大對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)資金的投入，建立農(nóng)村公路資金補(bǔ)助機(jī)制并適時(shí)調(diào)整；省、設(shè)區(qū)的市和縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，采取先養(yǎng)后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種資金補(bǔ)助方式支持農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)。
針對(duì)農(nóng)村公路資金缺口較大的現(xiàn)狀，《條例》創(chuàng)新資金籌措方式：一方面鼓勵(lì)單位和個(gè)人捐助資金用于農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)；另一方面支持利用農(nóng)村公路冠名權(quán)、綠化經(jīng)營權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)等方式，多渠道籌集社會(huì)資金，用于農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營。